13 de enero de 2010
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En la Sentencia C-280-1996 la Corte Constitucional se pronunció sobre la constitucionalidad de algunos artículos del Código Disciplinario Único. En la providencia mencionada, el alto tribunal indicó que las investigaciones realizadas por el Procurador General de la Nación a los congresistas son improcedentes, por lo tanto, no los puede sancionar con la pérdida de investidura. Derecho Justo identificó el Problema y la Respuesta. Descarga el Reporte Jurisprudencial para conocer más sobre este caso.
El Problema...
¿Puede el Procurador General de la Nación sancionar a un congresista con la pérdida de investidura sin vulnerar la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales?
...La Respuesta
El Procurador General de la Nación no puede sancionar a un congresista con la pérdida de investidura sin vulnerar la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales porque:
En relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos, pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial.
Sentencia C-280/96
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Destinatarios
La potestad disciplinaria se manifiesta sobre los servidores públicos, esto es, sobre aquellas personas naturales que prestan una función pública bajo la subordinación del Estado, incluida una relación derivada de un contrato de trabajo.
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Contratistas no son destinatarios/CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS
No son destinatarios del régimen disciplinario las personas que están relacionadas con el Estado por medio de un contrato de prestación de servicios personales, por cuanto de trata de particulares contratistas y no de servidores públicos, por lo cual son contrarias a la Carta las referencias a los contratos de prestación de servicios contenidas en las expresiones acusadas de los artículos 29 y 32 del CDU. Lo anterior no significa que frente a estos contratistas la Administración esté desprovista de instrumentos jurídicos para garantizar el cumplimiento de los objetivos estatales, pues para ello cuenta con las posibilidades que le brinda la ley de contratación administrativa, pero lo que no se ajusta a la Carta es que a estos contratistas se les aplique la ley disciplinaria, que la Constitución ha reservado a los servidores públicos, por cuanto el fundamento de las obligaciones es distinto.
TERMINACION DE CONTRATO COMO SANCION DISCIPLINARIA
Los numerales 7º y 8º del artículo 25 del CDU desarrollan en parte esta prohibición constitucional pero no cubren todas las hipótesis, por lo cual la Corte entiende que esta prohibición constitucional sigue operando de manera autónoma como causa de terminación de los contratos, pues mal podría el Legislador modificar el alcance de una prohibición constitucional. Por ello la expresión acusada "terminación del contrato de trabajo" de este artículo 32 será declarada exequible pero con esa precisión.
SANCION DISCIPLINARIA-Falta de tipicidad
Se presenta una infracción al principio de tipicidad en la fase de la sanción. Ciertamente, la frase demandada torna indefinida la sanción que finalmente se le puede imponer a una persona sobre la cual se presente un concurso de faltas disciplinarias, pues cuando establece que el sujeto disciplinado estará sometido a la sanción más grave o en su defecto "a una de mayor entidad" no se esta concretando cual es la consecuencia sancionadora que comporta la imputación jurídica de una determinada conducta reprochable disciplinariamente.
FALTA DISCIPLINARIA-Beneficios por confesión
La disposición acusada fija un criterio de modulación de la falta disciplinaria y un elemento para la dosificación de la sanción, pero no se convierte en un instrumento de coacción que obligue al sujeto disciplinable a declarar contra sí mismo. En efecto, el texto legal demandado no contiene precepto que establezca la obligación de la persona investigada de confesar la falta cometida, sino simplemente brinda un beneficio a la persona que lo haga. Es el individuo sometido a una investigación disciplinaria el que libremente toma la decisión de confesar, teniendo en consideración los beneficios o perjuicios que puede desencadenar la conducta que asuma.
MULTA COMO SANCION DISCIPLINARIA
Las multas son sanciones pecuniarias que derivan del poder punitivo del Estado, por lo cual se distinguen nítidamente de las contribuciones fiscales y parafiscales, pues estas últimas son consecuencia del poder impositivo del Estado. Esta diferencia de naturaleza jurídica de estas figuras jurídicas se articula a la diversidad de finalidades de las mismas. Así, una multa se establece con el fin de prevenir un comportamiento considerado indeseable, mientras que una contribución es un medio para financiar los gastos del Estado.
INDEXACION EN MULTA DISCIPLINARIA
La adopción de la indexación en la multa disciplinaria, en vez de violar el orden social justo, tiende a realizarlo, pues este mecanismo permite guardar una debida proporcionalidad entre la gravedad de la falta y la sanción impuesta, con lo cual se salvaguarda, además, el principio de igualdad. En efecto, si no existiese este instrumento, entonces el paso del tiempo y los fenómenos inflacionarios erosionarían el valor de la multa, con lo cual ésta podría no ser proporcional a la falta cometida y se podría violar la igualdad.
PERDIDA DE INVESTIDURA COMO SANCION DISCIPLINARIA
Es admisible que este estatuto disciplinario establezca la pérdida de investidura como una sanción principal, pues es indudable que esta figura tiene un componente disciplinario. La norma no desconoce la competencia propia del Consejo de Estado en relación con los Congresistas, y nada se opone a que la ley regule la pérdida de investidura como sanción disciplinaria para el resto de miembros de las corporaciones públicas, por cuanto se trata de una figura disciplinaria que es "equiparable por sus efectos y gravedad, a la de destitución de los altos funcionarios públicos". Además, la propia Carta prevé tal sanción para las otras corporaciones.
PERDIDA DE INVESTIDURA DEL CONGRESISTA
En relación con los congresistas, esta disposición es inexequible, por cuanto en este caso la institución de la pérdida de investidura tiene "muy especiales características" pues "tan sólo puede operar en los casos, bajo las condiciones y con las consecuencias que la Carta Política establece. Las causas que dan lugar a ella son taxativas". Esto significa que no puede la ley restringir ni ampliar las causales establecidas por la Constitución como determinantes de pérdida de investidura, esto es, las señaladas por los artículos 110 y 183 de la Carta.
HUELGA-Participación como falta disciplinaria
Es perfectamente razonable que, mientras ese régimen legal de prohibición se mantenga, el CDU consagre como falta disciplinaria de un servidor público la participación en huelgas en este tipo de servicios públicos. En aquellos servicios públicos que no sean esenciales, esta Corporación ya había establecido que los trabajadores oficiales tienen pleno derecho de huelga. En relación con los empleados públicos que no laboren en servicios públicos esenciales, la situación es más compleja, por cuanto no existe impedimento constitucional para que estos funcionarios ejerzan el derecho de huelga. Sin embargo, debido al vínculo legal y reglamentario existente entre ellos y el Estado, las regulaciones tradicionales de la negociación colectiva y el derecho de huelga contenidas en el estatuto del trabajo no son aplicables, por lo cual no pueden actualmente adelantar huelgas, lo cual no obsta para que el Legislador pueda también reglamentar el derecho de huelga de los empleados públicos que laboren en actividades que no sean servicios públicos esenciales.
CREDITO-Improcedencia autorización del superior
La norma acusada consagra una restricción innecesaria y desproporcionada. En efecto, conforme a la propia Carta, todo servidor público tiene la obligación de declarar bajo juramento el monto de sus bienes y rentas, no sólo al momento de posesionarse o retirarse del cargo sino también cuando sea requerido por la autoridad competente. Por consiguiente, si en un determinado momento existen razones para considerar que un funcionario en particular se está indebidamente aprovechando de su cargo, la Corte considera que no sólo no es un mecanismo menos lesivo para la autonomía de los servidores públicos sino incluso más eficaz que se solicite tal declaración específicamente a ese funcionario, y no que se requiera -como lo hace la disposición acusada- de manera general a todos los servidores, que soliciten autorización a su superior para obtener un crédito. Por ello, la Corte considera que el numeral acusado viola los derechos a la autonomía y a la igualdad de los servidores públicos.
SERVIDOR PUBLICO-Prohibiciones/SECRETO OFICIAL-Revelación
Es claro que los servidores públicos sólo puede hacer aquello para lo cual están expresamente facultados, puesto que, a diferencia de los particulares, ellos responden no sólo por infracción a la Constitución y a la ley, sino también por extralimitación en el ejercicio de sus funciones. En ese orden de ideas, si un servidor no está facultado para proporcionar un informe relativo a la marcha de la administración y, a pesar de ello, lo divulga, se trata de una extralimitación que es susceptible de sanción disciplinaria pues se está violando un deber de discreción, que puede afectar el buen desarrollo de la función pública.
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación extensiva
No puede efectuarse una interpretación restrictiva sino amplia del alcance del tema tratado por una ley. Esto significa que "la materia" de una ley debe entenderse "en una acepción amplia, comprensiva de varios asuntos que tienen en ella su necesario referente". Esta comprensión amplia de la unidad temática de una ley no es caprichosa sino que es una concreción del peso del principio democrático en el ordenamiento colombiano y en la actividad legislativa. En efecto, si la regla de la unidad de materia pretende racionalizar el proceso legislativo y depurar el producto del mismo, al hacer más transparente la aprobación de las leyes y dar coherencia sistemática al ordenamiento, no es congruente interpretar esta exigencia constitucional de manera tal que se obstaculice indebidamente el desarrollo de la actividad legislativa. Por ello esta Corte ha señalado que solamente deben retirarse del ordenamiento"aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma".
CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Regulación de inhabilidades
Si bien es inconstitucional que el Ejecutivo establezca inhabilidades cuando le fueron concedidas facultades únicamente para modificar el régimen disciplinario, pues en sentido estricto las inhabilidades no hacen parte del tal régimen, en cambio es perfectamente admisible que una ley disciplinaria regule también las inhabilidades pues existe entre estos temas una conexidad temática e instrumental razonable, que permite considerarlos como una misma materia, pues la violación del régimen disciplinario puede configurar una inhabilidad y, a su vez, el desconocimiento de las inhabilidades puede configurar una falta disciplinaria. No hay pues violación de la unidad de materia, por lo cual entra la Corte a estudiar materialmente la inhabilidad acusada.
PRINCIPIO DE CONSERVACION DEL DERECHO
Uno de los criterios que debe orientar sus decisiones es el llamado "principio de la conservación del derecho", según el cual los tribunales constitucionales deben siempre buscar conservar al máximo las disposiciones emanadas del Legislador, la Corte declarará exequible esa expresión en el entendido de que ella hace referencia a los delitos contra el patrimonio del Estado.
TESTIGO-Conducción forzada
Dentro de estrictos límites, es admisible la conducción forzada del testigo, por una autoridad no judicial, a fin de que rinda el respectivo testimonio, pues tal práctica es un desarrollo "de un deber superior. Lo que se pretende es que se proceda a una investigación rápida a fin de evitar que las pruebas se pierdan y redunde esto en la investigación -como fin inmediato-, para lograr la búsqueda de la verdad -fin mediato-."
PROCESO DISCIPLINARIO DE UNICA INSTANCIA
En la medida en que los fallos disciplinarios son decisiones administrativas que pueden ser impugnadas ante la jurisdicción contencioso-administrativa, la Corte considera que los fallos de única instancia establecidos por el artículo 61 del CDU no violan el derecho de toda persona a impugnar la sentencia condenatoria.
SUSPENSION PROVISIONAL DEL INVESTIGADO
La regulación prevista garantiza la buena marcha y la continuidad de la función pública, sin que con ello se afecte el empleo ni se aténte contra la honra ni el debido proceso del disciplinado, porque en el curso de la investigación el servidor público tiene la oportunidad de desvirtuar la acusación que se le imputa a fin de que sea reintegrado al servicio, con el reconocimiento de lo dejado de percibir.
PERDIDA DE INVESTIDURA-Improcedencia de investigación por la Procuraduría
En relación con los congresistas, la pérdida de investidura es un proceso jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva del Consejo de Estado, por lo cual no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, tal y como la Corte lo ha señalado en anteriores fallos. La investigación no puede entonces ser atribuida al Procurador, pues se estaría afectando la competencia investigativa y decisoria autónoma del supremo tribunal de lo contencioso administrativo. En estos casos, la labor del Procurador es la de emitir los correspondientes conceptos, pues en relación con la pérdida de investidura, los congresistas gozan de fuero especial.
DERECHOS DEL DISCIPLINADO-Designación apoderado
La Corte no encuentra admisible el cargo formulado contra el literal e) del artículo 73 del CDU, según el cual el disciplinado tiene derecho a "designar apoderado, si lo considera necesario". En efecto, esta norma no excluye la opción del asesoramiento por parte de la respectiva organización sindical. Lo que sucede es que, como lo destaca el Viceprocurador, la asistencia de un apoderado escogido por el disciplinado es una expresión del derecho a la defensa técnica, que no podía ser ignorado por el régimen disciplinario, por cuanto hace parte del debido proceso en este campo, sin perjuicio de que el disciplinado también pueda ser asesorado, en forma extraprocesal, por diversas organizaciones sociales.
RESERVA LEGAL DOCUMENTAL-Limitación a expedición de copias
Se pondera adecuadamente la tensión entre la reserva legal documental y el derecho de defensa, ya que permite al disciplinado el acceso al expediente y a los documentos reservados, pero limita parcialmente la expedición de copias con el fin de proteger esa reserva.
PROCESO DISCIPLINARIO-Copias simples/PRESUNCION DE LA BUENA FE/DOCUMENTO AUTENTICO-Improcedencia
El artículo 83 de la Carta no sólo ordena a las autoridades y a los particulares comportarse de acuerdo a los postulados de buena fe sino que establece una presunción en este campo, pues señala que la buena fe se presume en todas las gestiones y actuaciones frente a las autoridades públicas. Si ello es así, es natural que deba presumirse la buena fe de quienes aporten copias a un proceso disciplinario, por lo cual la exigencia de la autenticación vulnera el artículo 83 de la Constitución, pues cuando se presenta la copia sin autenticación, la autenticidad de la misma puede ser perfectamente establecida, si es necesario, dentro del propio proceso disciplinario para proceder a la valoración de sus alcances probatorios.
Ver la Sentencia de la Corte Constitucional C-111 de 1998
Referencia: Demandas D-1067 y D-1076 acumulados.
Normas acusadas: Artículos 20 (parcial), 22 (parcial), 25 (parcial), 27 (parcial), 29 (parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 43 (parcial), 52, 61, 66 (parcial), 73 (parcial), 79 (parcial), 82 (parcial), 110, 115, 116 y 177 (parcial) de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único".
Actores: Andrés de Zubiría Samper y Carlos Fernando Muñoz Castrillón.
Temas:
Código Disciplinario Único y regímenes disciplinarios especiales.
Destinatarios de la ley disciplinaria y contratos de prestación de servicios.
Las multas y la pérdida de investidura como sanciones disciplinarias.
Interpretación extensiva de la unidad de materia y restrictiva de las facultades extraordinarias.
Inhabilidades y derecho disciplinario.
Suspensión provisional y proceso disciplinario
Prohibiciones disciplinarias, huelga y autonomía de los los servidores públicos.
Reserva legal y documentos reservados.
Buena fe y documentos auténticos.
Magistrado Ponente:
Dr. ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO.
Santa Fe de Bogotá, veinticinco (25) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).
La Corte Constitucional de la República de Colombia,
integrada por su Presidente Carlos Gaviria Díaz, y por los Magistrados Jorge Arango Mejía, Antonio Barrera Carbonell, Eduardo Cifuentes Muñoz, José Gregorio Hernández Galindo, Hernando Herrera *****ra, Alejandro Martínez Caballero, Vladimiro Naranjo Mesa y Julio César Ortiz Gutiérrez.
EN NOMBRE DEL PUEBLO Y POR MANDATO DE LA CONSTITUCION
Ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA
I. ANTECEDENTES
El ciudadano Andrés de Zubiría Samper presenta demanda contra los artículos 29 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 43 (parcial), 52, 66 (parcial), 79 (parcial), 115 y 116 de la Ley 200 de 1995, la cual fue radicada como D-1067. Por su parte, el ciudadano Carlos Fernando Muñoz Castrillón presenta también demanda contra los artículos 20 (parcial), 22 (parcial), 25 (parcial), 27 (parcial), 29 (parcial), 31 (parcial), 32 (parcial), 41 (parcial), 61, 73 (parcial), 82 (parcial), 110 y 177 (parcial) de esa misma Ley 200 de 1995. La Sala Plena, en sesión del 31 de agosto de 1995, resuelve acumular los dos expedientes, por lo cual se fijaron en lista ambas demandas de manera conjunta. Durante ese término interviene el ciudadano José Noel Silva Peñaranda, en representación del Ministerio del Interior, quien defiende la constitucionalidad de las normas impugnadas. Igualmente interviene en el proceso el Señor Defensor del Pueblo, Jaime Córdoba Triviño, quien impugna la constitucionalidad del numeral 29 del artículo 41 de esa ley. La Corte también corre traslado conjunto de las demandas al Ministerio Público. El Procurador General de la Nación, Orlando Vázquez Velázquez, manifiesta impedimento por haber participado en la expedición de la norma acusada, el cual fue aceptado por la Corte, por lo cual el concepto fiscal fue rendido por el Viceprocurador General de la Nación, quien solicita la exequibilidad de las disposiciones acusadas. Cumplidos, como están, los trámites previstos en la Constitución y en el Decreto No. 2067 de 1991, procede la Corte a decidir el asunto por medio de esta sentencia.
II. LOS TEXTOS ACUSADOS, LAS DEMANDAS, LAS INTERVENCIONES Y EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO.
Con el fin de dar mayor claridad a la exposición de los cargos y de las distintas intervenciones, la Corte procederá a transcribir los artículos acusados de la Ley 200 de 1995, "por la cual se adopta el Código Disciplinario Único", seguidos de las razones esgrimidas por los actores, los argumentos de los ciudadanos intervinientes y las respectivas consideraciones del Viceprocurador General de la Nación.
2.1 El artículo 20.
El artículo 20 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 20.- DESTINATARIOS DE LA LEY DISCIPLINARIA. Son destinatarios de la Ley Disciplinaria los miembros de las corporaciones públicas, empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas territorialmente y por servicios. Para los mismos efectos se aplicará a los miembros de la fuerza pública, los particulares que ejerzan funciones públicas en forma permanente o transitorias (sic), los funcionarios y trabajadores del Banco de la República, los integrantes de la Comisión de Lucha ciudadana contra la corrupción y las personas que administren los recursos de que trata el artículo 338 de la Constitución Nacional."
El demandante Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que el aparte impugnado viola los artículos 53, 55 y 150 ordinal 23 de la Carta. Según su criterio, los trabajadores del Estado se vinculan por medio de un contrato de trabajo, en el cual las partes acuerdan libremente las condiciones, dentro de las cuales se entiende incluido el régimen sancionatorio. Por ello considera que la expresión desconoce el derecho de los empleados y las organizaciones sindicales, así como de la administración en todos sus órdenes, de pactar libremente las condiciones de trabajo y establecer el respectivo régimen sancionatorio. Señala entonces el actor:
"Con la ley, entonces, se violenta el derecho de la Administración Central, descentralizada territorialmente o por servicios y de quienes la trabajen a pactar libremente las condiciones del contrato de trabajo.
De igual modo, se violenta el derecho de los trabajadores, organizados en sus organizaciones sindicales, a negociar con la entidad empleadora, por medio de convención colectiva, las condiciones de trabajo, lo que incluye pactar sanciones y procedimientos para su aplicación."
El ciudadano Silva Peñaranda, representante del Ministerio del Interior, comienza su análisis con algunas consideraciones generales sobre los fundamentos de la potestad disciplinaria y sobre las justificaciones para la expedición de un código disciplinario único, para lo cual transcribe algunos apartes de la exposición de motivos del proyecto para aprobar el mencionado código. Según su criterio, debido a la importancia que tiene que los servidores públicos cumplan con eficiencia y eficacia sus funciones, se hizo necesario recopilar en el Código Único, "normas comunes para todos los servidores públicos, atendiendo principios de equidad e igualdad que no imperaban" pues las numerosas reglamentaciones establecían tratamientos muy diferentes. Es más, según el ciudadano, la normatividad anterior a la ley 200 de 1995 "no pasaba de ser una colcha de retazos, formada por disposiciones anacrónicas, incoherentes, sin unidad conceptual, huérfanas de armonía y generalidad, que para algunos servidores habían creado sistemas de aberrantes privilegios, al paso que a otros los dejó por fuera de sus previsiones". Esta nueva ley era entonces necesaria, pues la potestad disciplinaria está sometida al principio de legalidad ya que "el Estado debe actuar siempre con sometimiento a la ley, al derecho y al ordenamiento jurídico vigente". Concluye entonces este interviniente que "la Constitución de 1991 abrió las puertas para la consolidación de un nuevo y autónomo derecho, EL DISCIPLINARIO, en el cual, igual que los demás, el principio de legalidad debe imperar no sólo con el objeto de darle un efectivo y preciso marco de control estatal sino también para proporcionar seguridad jurídica a los sujetos a quien exclusivamente se dirigen, los servidores públicos."
Luego de esas consideraciones generales, el interviniente considera que la norma impugnada se ajusta a la Carta, pues la ley disciplinaria recae sobre todos los servidores públicos, concepto que, al tenor del artículo 123 superior incluye a los empleados y trabajadores del Estado y de sus entidades descentralizadas.
Por su parte, la Vista Fiscal también considera que la expresión acusada se ajusta a la Carta pues los trabajadores oficiales y estatales son servidores públicos, por lo cual no puede admitirse "que un aspecto trascendental como lo es el atinente a su régimen disciplinario, sea materia de acuerdo entre las partes de la relación laboral de derecho público porque a diferencia de lo que sucede con la actividad que desarrollan los trabajadores del sector privado -que también es de vital importancia para la vida económica nacional-, la actividad que aquéllos despliegan está llamada a cumplir unas finalidades especiales". Según su criterio:
"Los trabajadores del sector público ejercen lo que se ha denominado la ´función pública´, un tipo de actividad personal que está al servicio de los intereses generales toda vez que representa una de las más notables herramientas a través de las cuales el Estado persigue la obtención de los altos cometidos sociales para los cuales fue constituido. Para alcanzarlos, la Ley Fundamental ordena (art. 209 de la C.P.) que la función pública se desarrolle con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad.
(...)
Así pues, dejar a la libre determinación de los trabajadores y empleadores del sector público el establecimiento del régimen disciplinario, a más de ser un contrasentido, resulta una pretensión contraria a los dictados superiores, en particular de los que tengan que ver con la consecución de los fines esenciales del Estado."
2.2 El artículo 22.
El artículo 22 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 22.- CONCURSOS DE FALTAS DISCIPLINARIAS. El que con una o varias acciones u omisiones infrinja varias disposiciones de la ley disciplinaria o varias veces la misma disposición, quedará sometido a la que establezca la sanción más grave o en su defecto, a una de mayor entidad. (Se subraya la parte demandada)".
El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que la expresión acusada viola el artículo 29 de la Carta, que establece el principio de tipicidad. Según su criterio, la norma impugnada no hace "un señalamiento preciso de la sanción a aplicar a quien incurra en el concurso material de faltas disciplinarias", por lo cual es necesaria la declaración de inexequibilidad pues de esa manera queda precisada la sanción imponible en tales casos.
Por el contrario, el Viceprocurador no juzga que el precepto "vulnere mandato alguno de la Carta, porque es evidente que la sanción de mayor entidad a la cual alude debe estar previamente definida en la ley, como en efecto lo prevén los Capítulos I, II, del Título III del mismo Ordenamiento, pues de lo contrario si se le estarían desconociendo al implicado las garantías constitucionales contempladas en el canon 29 del Estatuto Superior". Bajo tal entendido, el Ministerio Público solicita a la constitucionalidad de la expresión acusada.
2.3. El artículo 25.
El artículo 25 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 25.- FALTAS GRAVÍSIMAS. Se consideran faltas gravísimas:
(...)
9. La publicación o utilización indebida de secretos oficiales, así declarados por la ley o por quien tenga la facultad legal para hacerlo. (Se subraya lo demandado)."
El Ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) estima que el fragmento acusado transgrede el artículo 74 de la Constitución porque, en su parecer, "es la ley la que puede señalar las excepciones para acceder a documentos públicos. Así mismo, sólo puede ser la Ley la que señale los asuntos sometidos a reserva, entendiéndose que todo lo demás es público, y como tal puede ser divulgado."
Por su parte, el Ministerio Público estudia la constitucionalidad de esta disposición, en armonía con el ordinal 18 del artículo 41, acusado por el ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067), pues considera que "sólo el análisis integral de las disposiciones parcialmente transcritas, puede mostrar el verdadero sentido de las mismas y por ende su valor constitucional." Según su criterio ambas normas se ajustan a la Carta pues no "pugna con el Ordenamiento Superior la prohibición de dar noticias o informes sobre asuntos de la administración cuando no se está facultado para hacerlo." Según la Vista Fiscal "de lo que se trata es de que quienes ejerzan la función pública lo hagan ciñéndose a las instrucciones razonadas impartidas por los superiores jerárquicos, en orden a garantizar la disciplina que debe imperar en el aparato estatal con miras al logro de los cometidos sociales señalados en la Constitución. Por eso, de no existir la prohibición que se acusa, se llegaría al absurdo del caos administrativo en detrimento de los derechos de los asociados." Concluye entonces el Viceprocurador:
"Respecto a esta preceptiva no se advierte que esté afectada de inconstitucionalidad, por cuanto el sentido de la misma estriba, se repite, en la debida lealtad y obediencia que deben observar los servidores públicos hacia sus superiores jerárquicos, quienes pueden determinar razonadamente que en un momento dado sus subordinados guarden sigilo y prudencia en el manejo de los asuntos sometidos a su conocimiento. Por ello, la violación a esta medida debe acarrearle al servidor público la respectiva responsabilidad disciplinaria. Y todavía es más evidente la infracción, cuando es la propia Ley la que ordena que determinado asunto tenga el carácter de secreto oficial."
2.4. El artículo 27.
El artículo 27 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 27.- CRITERIOS PARA DETERMINAR LA GRAVEDAD O LEVEDAD DE LA FALTA. Se determina si la falta es grave o leve de conformidad con los siguientes criterios:
(...)
7. f) El confesar la falta antes de la formulación de cargos. (Se subraya la parte demandada)"
El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que el aparte acusado viola los artículos 2°, 33 y 29 de la Constitución, pues si al implicado se le exige confesar su falta antes de la formulación de los cargos, prácticamente se le está compeliendo a que declare en contra de sí mismo. Señala entonces el actor:
"En efecto, si se exige al funcionario público confesar hechos antes de la formulación de cargos se le está compeliendo a declarar en su propia contra y se le esta llevando a pensar en su propia culpabilidad antes de ser, al menos, llamado a rendir cuentas. Así las cosas, tal como ocurre en el proceso penal, cuyos principios y garantías son aplicables en el proceso disciplinario del empleado público que esta ley establece, la confesión debe tenerse como tal cuando se presenta antes de que se dicte sentencia (fallo) de primera instancia."
Contrariamente al actor, para la Vista Fiscal la norma no establece una obligación del disciplinado de confesar su falta antes de la formulación de los cargos. Según el Viceprocurador:
"La lectura del artículo 27 de la ley 200 de 1995, enseña que de lo que se trata es de establecer unos criterios que le sirvan de utilidad al fallador disciplinario para efectos de la calificación de las faltas, y, por ende, de la dosificación de las sanciones. Y un criterio que indudablemente favorece al implicado es el cuestionado, toda vez que quien confiese su falta antes de que se le formulen cargos admite los hechos y sus consecuencias, entre ellas su responsabilidad y evidencia su colaboración con la administración, porque ya no será menester agotar otras diligencias en el proceso disciplinario -que eventualmente pueden resultar onerosas- para deducirle responsabilidad al implicado. Su confesión en este evento, contribuye a la racionalización del aparato de justicia disciplinaria ya que se ahorrarán el tiempo y dinero que bien pueden emplearse en otras investigaciones, por lo cual el beneficio de la calificación de la falta que incide en la sanción específica, y en el proceso a seguir, resultan relevantes y favorables para el investigado y para la investigación con lo cual se justifica su trato diferente."
2.5. El artículo 29.
El artículo 29 preceptúa (se subrayan las partes demandadas):
"Artículo 29.- SANCIONES PRINCIPALES. Los servidores públicos estarán sometidos a las siguientes sanciones principales:
(...)
2. Multa con destino a la entidad correspondiente, hasta el equivalente de noventa (90) días de salarios devengado en el momento de la comisión de la falta. En los casos que se haya decretado la suspensión provisional la multa será pagada con el producto de los descuentos que se le hayan hecho al disciplinado.
(...)
5. Suspensión del contrato de trabajo o de prestación de servicios personales, hasta por noventa (90) días.
6. Terminación del contrato de trabajo o de prestación de servicios personales.
(...)
9. Pérdida de la investidura para los miembros de las corporaciones públicas, de conformidad con las normas de la Constitución y la ley que la regule."
- El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) impugna parcialmente el numeral segundo pues considera que el mandato según el cual las multas se deben destinar a la entidad correspondiente desconoce uno de los fines esenciales del Estado Social de Derecho, cual es la vigencia de un orden justo, y viola el artículo 150-12 de la Carta Superior por cuanto solamente la ley puede establecer contribuciones fiscales o parafiscales. Dice al respecto el actor:
"La expresión CON DESTINO A LA ENTIDAD CORRESPONDIENTE atenta contra la vigencia de u orden social justo, ordenado por el artículo 2º de la Carta política, pues así las entidades podrían ver notoriamente incrementados sus presupuestos , al dedicarse a "gravar" con multas a sus servidores.
Adicionalmente se violenta el artículo 150-12 de la Carta, pues la ley sólo puede establecer en favor de las entidades contribuciones Fiscales y, excepcionalmente, parafiscales.
Como bien se señala en el Código Laboral Vigente, las multas deben consignarse en una cuenta especial para dedicarse exclusivamente a premios o regalos para los trabajadores del establecimiento.
En la administración pública, este principio no puede ser exceptuado, so pena de invitarse a la vulneración de la justicia que debe regir las relaciones de la administración con quienes le entregan su fuerza de trabajo."
El Viceprocurador, por su parte, considera que el actor sustenta su acusación en una concepción equivocada sobre las multas. Según su criterio:
"Las multas constituyen sanciones pecuniarias que generalmente son impuestas por la autoridad facultada para ello con ocasión de la violación de una prohibición o el incumplimiento de un deber legal, y previo el adelantamiento de un proceso disciplinario o administrativo. No son ellas una manifestación de la potestad impositiva del Estado sino de su poder punitivo, que está obligado a ejercer en forma con lo dispuesto en el canon 124 de la Ley Fundamental.
Ahora bien, lo que caracteriza a la facultad impositiva del Estado es la existencia de la correlativa obligación constitucional que les asiste a todas las personas y ciudadanos residentes en el país de contribuir al financiamiento de los gastos e inversiones del Estado dentro de conceptos de justicia y equidad (art. 95-9 de C.P.).
De otra parte, yerra el libelista cuando afirma que las multas carecen de una finalidad específica porque ignora que en virtud de los dispuesto en los artículos 6o. y 7o. del Decreto 2170 de 1992 -que suprimió el Fondo Nacional de Bienestar Social-, las multas por sanciones disciplinarias que se impongan a los servidores públicos, se cobrarán por cada una de las entidades a las cuales pertenezca el servidor sancionado, y se destinarán a financiar programas de bienestar social de los empleados de las entidades."
- El mismo demandante Muñoz Castrillón (Exp D-1076)considera que los numerales 5º y 6º vulneran el principio de la libertad contractual previsto en los artículos 53, 55 y 123 de la Carta. Además, según su criterio, esos numerales ignoran que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, el contrato de prestación de servicios personales no genera una relación de dependencia con la Administración, porque además ésta "no es un verdadero patrón , por lo tanto no puede la ley entregarle atribuciones de tal. "
El Viceprocurador no acoge los anteriores argumentos y solicita a la Corte que declare exequibles estos numerales. Según su criterio, no es admisible que las partes, en una relación que implica el ejercicio de funciones públicas, puedan libremente pactar los alcances del régimen disciplinario. Por ello tampoco le parece admisible el argumento de que no se puede sancionar a quien efectúe un contrato de prestación de servicios, pues si éste implica el ejercicio de funciones públicas, es lógico que también se le aplique al contratista la ley disciplinaria. Concluye al respecto la Vista Fiscal:
"Independientemente de la naturaleza del vínculo contractual o del nexo laboral predicable o no en punto al contrato de prestación de servicios, lo que interesa como objeto para el derecho disciplinario es que a través de éste se puede verificar el ejercicio efectivo de funciones públicas, sea que éste se realice en forma temporal o transitoria. Y es con este criterio, que los numerales impugnados establecen las sanciones de suspensión y terminación de los contratos de trabajo o de suspensión y terminación de los contratos de trabajo o de prestación de servicios, en este último caso sin perjuicio de las medidas que el Estado de la Contratación Estatal contemple para los eventos del incumplimiento de las cláusulas contractuales."
- El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) cuestiona el numeral noveno pues considera que viola el artículo 237 ordinal 5º de la Carta, que consagra que la pérdida de investidura de los congresistas es una facultad propia del Consejo de Estado. Igualmente según su criterio, conforme al artículo 291, desarrollado por la Ley 136 de 1994, la pérdida de investidura de los otros miembros de las corporaciones públicas es una atribución de los tribunales contencioso-administrativos, por lo cual es violatorio de la Carta conferir esa facultad disciplinaria al Procurador.
Por su parte, el ciudadano Silva Peñaranda, apoderado del Ministerio del Interior considera que este numeral 9º es constitucional, por cuanto la Carta defirió a la ley la regulación de la pérdida de investidura de los miembros de las Corporaciones Públicas.
En el mismo sentido se pronuncia el Ministerio Público, para quien la pérdida de la investidura es una sanción de tipo disciplinario que, conforme a la Carta, es competencia del Consejo de Estado en relación con los congresistas. Por ende, "nada se opone a que aparezca en la lista de las sanciones principales de su clase, en el Estatuto que con carácter generalizante y único regula la materia máxime cuando el mismo numeral 9) acusado preceptúa que en su aplicación se respetarán las normas de la Constitución y la Ley que regulan esa figura, entre las cuales lógicamente se cuentan las relativas a la competencia."
2.6. El artículo 31.
El artículo 31 preceptúa (se subraya la parte demandada):
Artículo 31.- PLAZO Y PAGO DE MULTA. Cuando la sanción consista en multa que exceda de diez (10) días del salario devengado en el momento de la comisión de la falta y el sancionado continúe vinculado a la misma entidad, el descuento podrá hacerse proporcionalmente durante los ocho (8) meses inmediatamente siguientes a su imposición.
Toda multa se destinará a la entidad a la cual preste o haya prestado sus servicios de conformidad con el decreto 2170 de 1992.
Si el sancionado no se encontrare vinculado, podrá consignarla en el Banco Popular en el plazo de 30 días y a favor de la entidad. De no hacerlo, se recurrirá de inmediato ante la jurisdicción coactiva correspondiente.
Vencido el plazo señalado en el inciso anterior el moroso pagará el monto de la multa con intereses comerciales. (Se subrayan los apartes demandados).
Los cargos del ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) contra los apartes demandados, así como las consideraciones del Ministerio Público, son idénticos que aquellos esgrimidos en contra del numeral 2º del artículo 29.
2.7. El artículo 32.
El artículo 32 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 32.- LIMITE DE LAS SANCIONES. Las faltas leves dan lugar a la aplicación de las sanciones de amonestación escrita con anotación en la hoja de vida o multa hasta 10 días del salario devengado en el momento de cometer la falta, con la correspondiente indexación.
Las faltas graves se sancionan con multa entre once (11) y noventa (90) días del salario devengado al tiempo de cometerlas, suspensión en el cargo hasta por el mismo término o suspensión del contrato de trabajo o de prestación de servicios hasta por tres (3) meses, teniendo en cuenta los criterios señalados en el artículo 27 de esta ley.
Las faltas gravísimas serán sancionadas con terminación del contrato de trabajo o de prestación de servicios personales, destitución, desvinculación, remocióno pérdida de investidura."
- El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) ataca la expresión "o pérdida de investidura" del último inciso, por las mismas razones por las cuáles impugna el numeral 9º del artículo 29 anteriormente estudiado. Por su parte, el ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) acusa parcialmente los incisos segundo y tercero, con base en las mismas consideraciones sobre libertad contractual efectuadas a propósito del artículo 29. La respuesta del Ministerio Público a ambos cargos es también idéntica a la desarrollada anteriormente, por lo cual resulta innecesario repetir los correspondientes argumentos.
- Este mismo ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) acusa la expresión "con la correspondiente indexación" del inciso primero del artículo 32, pues considera que desconoce el orden social justo que propugna la Constitución. Además, según su criterio, esa expresión desconoce el artículo 29 superior, que exige la definición inequívoca de las faltas y de sus correspondientes sanciones disciplinarias, por cuanto no señala la norma "desde que momento se empiezan a contar los términos de la indexación, pudiendo, entonces, contarse en algunas entidades desde la fecha de consumación de la falta, y, en otras, desde la fecha de aplicación de la sanción".
El Viceprocurador, por su parte, considera que el mecanismo de la indexación armoniza con la Carta pues de esa manera "se evita la ruptura de la debidaproporcionalidad que debe existir entre la falta cometida por el servidor público y la condigna sanción, con lo cual se hace más funcional y equitativo el régimen disciplinario." Tampoco le parece que la norma desconozca el principio de tipicidad pues la sanción hace referencia a un valor del salario mínimo legal diario devengado en el momento de la infracción. En todo caso caso, añade la Vista Fiscal, "la definición de este aspecto de la norma es un asunto que bien puede reglamentar el Gobierno en ejercicio de sus atribuciones constitucionales, quedando en claro sí que el momento a partir del cual se debe tomar en cuenta la indexación es obviamente el de la imposición de la sanción disciplinaria de la multa."
2.8. El artículo 41.
El artículo 41 preceptúa (se subraya la parte demandada):
Artículo 41.- PROHIBICIONES (...)
8. Propiciar, organizar o participar en huelgas, paros o suspensión de actividades o disminución del ritmo de trabajo, cuando se trate de servicios públicos esenciales definidos por el legislador.
(...)
28. Proporcionar noticias o informes sobre asuntos de la administración cuando no estén facultados para hacerlo.
(...)
29. Solicitar u obtener préstamos o garantías, de los organismos crediticios, sin autorización escrita y previa del jefe del respectivo organismo, o de quien éstedelegue.
- El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) considera que el numeral 8º del artículo 41 es inconstitucional, por cuanto vulnera la protección constitucional a los derechos de asociación y huelga de los servidores públicos, consagrada por los artículos 39 y 53 de la Carta. Según su criterio, la Constitución no prohíbe la huelga en los servicios públicos esenciales sino que se limita a no garantizarla, por lo cual concluye:
"Entonces, debe quedar claro que lo que hizo la constitución de 1991 (al igual como sucedía en el ordenamiento jurídico precedente, la carta Fundamental de 1886, modificada en el acto legislativo Nº 1 de 1936), fue el establecer unas garantías al derecho de huelga de los trabajadores, mientras que cuando se produzca una huelga en los llamados servicios públicos esenciales aquella no estará garantizada, pero bajo ningún supuesto esta última no está prohibida. Y, por tanto entonces el artículo 41.8 de la ley 200/95 viola lo establecido en el ordenamiento superior: el artículo 56, de la C. P. de 1991."
Por el contrario, el interviniente Silva Peñaranda, invocando la sentencia C-473/94 de esta Corporación, considera que esa prohibición se ajusta a la Carta, criterio que comparte la Vista Fiscal. Así, según el Viceprocurador, el derecho de huelga "puede ser legítimamente ejercido por los servidores públicos, siempre y cuando estén vinculados a actividades que no constituyan servicios públicos definidos por el Legislador como esenciales, con la salvedad de que en ningún caso los empleados públicos pueden hacer huelga ya que la función pública que desempeñan se constituye en un servicio público esencial."
- El mismo ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067)considera que el numeral 28 infringe el mandato del artículo 20 de la Carta, que consagra el derecho de recibir información veraz e imparcial. La Vista Fiscal responde a esa impugnación y defiende la constitucionalidad de la prohibición, con los mismos argumentos invocados en relación con los cargos contra el artículo 25, por lo cual la Corte considera innecesario repetir sus consideraciones.
- Finalmente, el ciudadano De Zubiría acusa el numeral 29 pues considera que vulnera no sólo al derecho a la intimidad personal de los servidores públicos sino también el derecho de propiedad porque "dentro de sus derechos está el de solicitar libremente y sin limitación alguna, los créditos bancarios que necesite, para el pleno desarrollo de sus derechos personales y familiares".
El Defensor del Pueblo coadyuda ese cargo, pues considera que ese numeral no sólo desconoce los límites que la Carta establece a la facultad reglamentaria de los poderes constituidos sino que viola varios derechos constitucionales de los servidores públicos. Según este interviniente, los servidores públicos tienen cargas especiales, por la función que ejercen, pero ello no significa "que el servidor público o el particular que desempeña funciones públicas tengan que sacrificar sus derechos a la igualdad, a la personalidad jurídica, a la intimidad personal y a la autonomía, en aras de respetar una prohibición expresamente regulada." Concluye entonces el Defensor:
"Aparte de ser inconstitucional la prohibición contenida en el numeral 29 del artículo 41 de la ley 200 de 1995, es además inútil e inconducente.
La libertad de opciones y toma de decisiones, propias del derecho a la autonomía -art. 16 C.N.-, son sacrificadas por un excesivo celo del legislador de intentar controlar una conducta que hace más parte del ámbito privado de las personas que de su vida pública y que para nada incide en el desempeño de la función.
La prohibición contenida en la norma, traspasa además la barrera donde se inicia el derecho a la intimidad -art. 15C.N.-, por cuanto sin mucho esfuerzo se deduce que, la solicitud de un préstamo que hace un servidor público a una entidad crediticia, es a título personal exclusivamente, circunstancia ésta que lo autoriza para tener este hecho por fuera del conocimiento público.
De otra parte, la personalidad jurídica, entendida como la capacidad para ser sujeto de derechos y contraer obligaciones, ha dejado de ser una institución meramente de creación legal para ser de reconocimiento constitucional -art. 14 C.N.-. Como tal es un derecho inherente y un atributo de la persona humana que también se ve desnaturalizado específicamente con la norma demandada, ya que al condicionar su ejercicio "a la autorización escrita y previa del respectivo organismo", menoscaba la capacidad de obrar de las personas, específicamente de los servidores públicos.
También consideramos que la norma transgrede el derecho a la igualdad -art 13 C.N.- de los servidores públicos, con respecto a los particulares que pudieran encontrarse en la misma situación fáctica, más cuando la incursión en este tipo de prohibiciones por parte de aquellos, puede conducir a que se configure una falta disciplinaria y a la imposición de una sanción.
En este caso, personas con vínculos laborales diferentes, por ejemplo, un empleado del sector privado y otro del sector oficial, que acudan a una entidad crediticia a solicitar un préstamo sin la autorización de sus respectivos superiores, el segundo podrá ser objeto de una sanción disciplinaria mientras el primero no.
Como se indicó además de ser inconstitucional la norma demandada es inútil e inconducente. Inútil porque una medida de este tipo no contribuye a la eficacia, a la moralización o a la competitividad de los servidores públicos. Inconducente porque muy al contrario podría dar lugar a efectos contraproducentes al colocarse cortapisas no razonables al ejercicio de una actividad lícita."
Por su parte, la Vista Fiscal defiende la legitimidad constitucional de esa prohibición pues considera que ella deriva de la "necesidad que le asiste al Estado y a la Administración Pública en todos sus niveles, de estar al tanto de las situaciones patrimoniales de quienes ejercen la función pública" debido a "la desafortunada mutación en no pocos casos, de los valores éticos de quienes tienen la responsabilidad del ejercicio de tal función en donde, las posibilidades de obtención de dineros fáciles repercutía en detrimento de los recursos públicos."
2.9. El artículo 43.
El artículo 43 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 43.- OTRAS INHABILIDADES.- Constituyen además inhabilidades para desempeñar cargos públicos, las siguientes:
1. Haber sido condenado por delito sancionado con pena privativa de la libertad, excepto cuando se trate de delitos políticos o culposos salvo que estos últimos hayan afectado la administración pública."
(...)
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) considera que el supuesto de hecho de la norma acusada "... es excesivamente general, prácticamente gaseoso..." ya que no hay delito culposo que no afecte a la administración pública, lo cual vulnera el principio constitucional de la legalidad de los delitos y de las penas consignado en el artículo 29
El Viceprocurador comienza el análisis de la norma señalando que ésta consagra "dos inhabilidades y una excepción. Las inhabilidades son el haber sido condenado el servidor público a pena privativa de la libertad, y haber sido condenado a esa misma pena por delitos políticos o culposos que hayan afectado a la administración pública. La excepción se predica de estos últimos delitos, los culposos, siempre y cuando afecten a la administración pública." Precisado así el sentido de la disposición, la Vista Fiscal considera que es exequible por cuanto es un desarrollo del artículo 122 de la Carta, según el cual "el servidor público que sea condenado por delitos contra el patrimonio del Estado -sean estos dolosos o culposos-, quedará inhabilitado para el desempeño de funciones públicas. Esta inhabilidad de rango constitucional carece de término de duración, es decir que es indefinida, en razón a la entidad del atentado." Concluye entonces la Vista fiscal que "cuando el numeral impugnado alude al hecho de haber sido condenado por delitos culposos que atentan contra la administración pública, como causal de inhabilidad para desempeñar un destino público, debe entenderse que se trata de aquellos que implican un perjuicio para su patrimonio económico, porque es en este sentido como adquiere su valor constitucional y así se le solicitará a la Corte que lo declare."
2.10. El artículo 52.
El artículo 52 preceptúa:
"Artículo 52.- CIUDADANO RENUENTE.- Salvo las excepciones constitucionales o legales a su favor cuando el testigo sea un particular y se muestre renuente a comparecer podrá imponérsele multa de cinco (5) a ciento ochenta (180) salarios mínimos diarios, previa explicación sobre su no concurrencia, que deberá presentar dentro de los dos (2) días siguientes a la fecha señalada para la declaración mediante resolución contra la cual sólo cabe recurso de reposición, quedando con la obligación de rendir declaración.
Si la investigación cursa en la Procuraduría podrá disponerse, además, la conducción del renuente por la fuerza pública, para efectos de la recepción inmediata de la declaración sin que esta conducción implique privación de la libertad."
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) reconoce que todas las personas tienen el deber de colaborar con las autoridades de justicia, pero sostiene que la multa y la conducción del testigo renuente violan el artículo 28 de la Constitución, según el cual toda privación de la libertad requiere de la existencia de un mandamiento escrito de la autoridad judicial competente, con las formalidades legales.
Por el contrario, para la Vista Fiscal la disposición se ajusta a la Carta porque es un desarrollo "del deber constitucional de todos los ciudadanos de colaborar con el buen funcionamiento del Estado" y una expresión del principio de solidaridad. Obviamente, señala el Viceprocurador, las multas deben respetar el debido proceso y no pueden imponerse sobre aquellos que no tienen el deber de testificar. Finalmente, según el Ministerio Público, "la atribución exclusiva de la Procuraduría para ordenar la conducción del testigo renuente, se justifica en razón del poder disciplinario preferente que constitucionalmente se le reconoce (art. 277 de C.P.), el cual, sin instrumentos para su cabal cumplimiento haría nugatoria la labor de control a ella asignada."
2.11. El artículo 61.
El artículo 61 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 61.- COMPETENCIA FUNCIONAL. Corresponde al jefe inmediato del investigado, cuando la falta sea leve, fallar el proceso en única instancia."
El ciudadano Muñoz Castrillón (Exp D-1076) considera que la expresión "en única instancia" vulnera el debido proceso (CP art. 29), pues es derecho de toda persona impugnar la sentencia condenatoria, principio que es aplicable al proceso disciplinario ya que el fallo que allí se dicta es similar en sus efectos a una sentencia penal.
Para el Viceprocurador, la consagración de procesos disciplinarios de única instancia, por faltas leves, no vulnera la Carta "por cuanto representa una forma efectiva de racionalizar el poder disciplinario del Estado, permitiendo que comportamientos de menor entidad puedan ser conocidos por el inmediato superior del servidor público." Además, señala la Vista Fiscal, "el principio de la doble instancia no es absoluto, dado que su aplicación práctica queda supeditada a los eventos previstos en el artículo 31 de la Carta Política, según el cual la ley establecerá los asuntos de doble y única instancia." Claro, precisa el Ministerio Público, que debe entenderse que la imposición de la falta debe estar precedida de un proceso en donde el disciplinado tenga la oportunidad de defenderse .
2.12. El artículo 66.
El artículo 66 preceptúa (se subraya la parte demandada):
"Artículo 66.- COMPETENCIAS ESPECIALES.-
(...)
2. Corresponde al Procurador General de la Nación investigar, por el procedimiento ordinario previsto en este Código y en única instancia a los Congresistas,sea que la falta se haya cometido con anterioridad a la adquisición de esta calidad o en ejercicio de la misma y aunque el disciplinado haya dejado de ser congresista.
Cuando la sanción a imponer, por la naturaleza de la falta, sea la de pérdida de investidura, de competencia del Consejo de Estado, la investigación podrá adelantarse por el Procurador General de la Nación.
(...)"
El ciudadano De Zubiría Samper (Exp 1067) acusa las expresiones señaladas pues considera que ellas vulneran la naturaleza restrictiva de los fueros constitucionales. Según su criterio, la calidad de congresista se tiene desde el momento del reconocimiento de la elección y se prolonga hasta el vencimiento del período o la aceptación de la renuncia, por lo cual la expresión acusada desconoce el alcance del fuero de estos servidores. Además, considera el actor que la norma desconoce el fuero de juzgamiento de los congresistas, que corresponde a la Corte Suprema de Justicia, así como "la facultad del procurador general de conocer de las faltas disciplinarias de los miembros del legislativo nacional (art. 277)".
La Vista Fiscal no comparte la opinión del demandante, según la cual el fuero de los congresistas se limita "a los casos de infracciones cometidas en ejercicio de esa investidura, por cuanto en tales eventos la Carta Política ha dispuesto que a éstos, al igual que al Presidente de la República, el fuero los cobija en infracciones cometidas con anterioridad al ejercicio de sus funciones, y obviamente se prolonga después del cese de la función pública cuando la falta se ha cometido en ejercicio de éste". Igualmente considera el Ministerio Público que es constitucionalmente legítimo que la ley confiera al Procurador la facultad de adelantar la investigación en los casos de pérdida de investidura. Según su criterio:
"Si bien aquel proceso es de naturaleza jurisdiccional disciplinario autónomo de competencia exclusiva de la Sala Contencioso-Administrativa del Consejo de Estado, lo cual se persigue deducir una responsabilidad política a dichos servidores por las causales contempladas taxativamente en la Constitución (art. 183), y que por tal razón no es supeditable a ningún tipo de pronunciamiento, ello no implica que la investigación no pueda ser adelantada por el Procurador, quien al detentar un poder prevalente de carácter disciplinario está habilitado constitucionalmente para ejercer "vigilancia superior sobre la conducta oficial de quienes desempeñen funciones públicas, inclusive las de elección popular" y en tal virtud para indagar disciplinariamente por la conducta de los Congresistas, aún cuando se limita el poder sancionador en relación con los mismos, cuando deba imponerse a éstos la pérdida de su investidura."
SENTENCIA COMPLETA AQUÍ ...http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=2295
